摘 要：“二十大”報(bào)告中提出“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長帶動作用，長期視角下還有助于提高全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)落后地區(qū)脫貧共富。未來，基礎(chǔ)設(shè)施投資將緊扣高質(zhì)量發(fā)展主題，在城市群建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、財(cái)政補(bǔ)助區(qū)域三大區(qū)域，以及民生補(bǔ)短板、綜合立體交通網(wǎng)、信息技術(shù)、新型能源體系、社會服務(wù)五大行業(yè)持續(xù)深耕，市場機(jī)遇廣闊。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式不斷溯本清源、守正創(chuàng)新，促使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更加關(guān)注財(cái)政預(yù)算空間與項(xiàng)目收益質(zhì)量，推動行業(yè)規(guī)范化可持續(xù)發(fā)展。本文以某城際鐵路項(xiàng)目作為案例，進(jìn)一步說明了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于擴(kuò)大有效投資的積極意義，以及財(cái)政資金和社會資本合理聯(lián)動所發(fā)揮的巨大效能。
關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；穩(wěn)增長；高質(zhì)量發(fā)展
01
我國基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展現(xiàn)狀
（一）新老基建協(xié)同發(fā)力構(gòu)成廣闊市場
基礎(chǔ)設(shè)施，即為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是保證社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的根本性物質(zhì)基礎(chǔ)。
我國普遍采用的基建投資數(shù)據(jù)分為廣義、狹義兩個(gè)口徑。
根據(jù)WIND數(shù)據(jù)，廣義基建投資2021年達(dá)到18.9萬億元，占全社會固定資產(chǎn)投資額的24%，具體分為三大類行業(yè)，一是交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)，占2021年基建投資的36%，主要有道路運(yùn)輸業(yè)（包括城市軌交，不含市政道路）、鐵路運(yùn)輸業(yè)、倉儲業(yè)等；二是水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，占2021年基建投資的46%，主要有公共設(shè)施管理業(yè)（包括城市道路、排水、橋梁、廣場、公園等市政工程和城市公共設(shè)施）、水利管理業(yè)、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)等；三是電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，占2021年基建投資的18%。
狹義基建投資，即由國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力）”，與廣義基建投資相比，剔除了電力、熱力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，增加了信息傳輸業(yè)（電信、電視、互聯(lián)網(wǎng)等），2021年規(guī)模約13.9萬億元。
圖1：我國基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資規(guī)模（萬億元）
資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局，投資咨詢
2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議中首次提出“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，即“加快5G商用步伐，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，2020年后，新基建的概念在全國大范圍普及。目前普遍將新基建劃分為5G基站、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓、新能源汽車充電樁、城際高速鐵路和城市軌道交通等七大領(lǐng)域。根據(jù)BBVA Research，2021年，信息技術(shù)類新基建投資規(guī)模約為1.2萬億元，七類新基建投資規(guī)模合計(jì)超過2萬億元。與傳統(tǒng)基建相比，新基建一是基礎(chǔ)新，關(guān)注5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等底層信息技術(shù)，大幅推進(jìn)數(shù)字化設(shè)備的生產(chǎn)和應(yīng)用；二是作用新，作為新技術(shù)與新業(yè)態(tài)的集合體，通過對數(shù)據(jù)的搜集、計(jì)算、模擬及反饋，深度挖掘一系列新需求、新市場；三是模式新，運(yùn)用創(chuàng)新性金融手段，引導(dǎo)社會資本積極參與建設(shè)與運(yùn)營，改變傳統(tǒng)基建較為依賴財(cái)政資金的投資方式。
各地根據(jù)自身實(shí)際，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理搭配新老基建投資，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。一方面，新基建除了傳統(tǒng)基建補(bǔ)短板作用外，還能夠推動科技進(jìn)步和商業(yè)革新，促使基建與產(chǎn)業(yè)良性互動，從而支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化方向轉(zhuǎn)型升級，重構(gòu)中國經(jīng)濟(jì)增長格局。根據(jù)BBVA數(shù)據(jù)，我國信息科技類新基建的乘數(shù)效應(yīng)是傳統(tǒng)基建的兩倍，是名副其實(shí)的“國之重器”；另一方面，傳統(tǒng)基建在生產(chǎn)生活中承擔(dān)更為基本的職能，當(dāng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施完備時(shí)，新基建才能更好地發(fā)揮擴(kuò)散效益。從投資體量來看，目前傳統(tǒng)基建仍承載了拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要責(zé)任。
（二）基建投資持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長帶動作用
2021年12月-2022年4月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議接連提出“兩個(gè)適度”，“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”、“適度超前布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施”，表現(xiàn)出在經(jīng)濟(jì)下行和環(huán)境復(fù)雜的當(dāng)下，基建投資作為我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，既是穩(wěn)增長的“壓艙石”，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動力源。2022年全年，基于“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”“有效彌補(bǔ)社會需求不足”“更大力度擴(kuò)有效投資”等指引，基建投資始終保持較快增速，為經(jīng)濟(jì)回升向好注入澎湃動力。
首先，基建投資是我國實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的有效途徑。基建投資在我國經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要份額，2021年廣義基建投資約18.9萬億元，按照固定資本形成額占當(dāng)年固定資產(chǎn)投資完成額的比例簡單測算，可得基建投資占我國2021年GDP比例約10.4%。與之相比，根據(jù)德勤咨詢數(shù)據(jù)，美國多年來基建投資占GDP比例不到2%。同時(shí)，基建投資具有較高的乘數(shù)效應(yīng)，能夠在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈中創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，進(jìn)一步拉動居民收入和消費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)需求側(cè)提供強(qiáng)勁引擎。
其次，基建投資是我國實(shí)施宏觀調(diào)控的重要抓手。基建投資可控性強(qiáng)，可在預(yù)期時(shí)間內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)、穩(wěn)定民生就業(yè)、改善市場預(yù)期，是良好的逆周期政策調(diào)節(jié)工具。千禧年以來的經(jīng)濟(jì)下行期中，基建投資均起到了熨平周期、穩(wěn)定增長的作用。第一次是2008-2009年，面對全球金融危機(jī)，我國推出“四萬億”等財(cái)政政策，基建投資同比增速大幅提高至23%、42%，占2009年GDP比例達(dá)12.8%，強(qiáng)勢托底經(jīng)濟(jì)；第二次是2012-2013年，面對歐債危機(jī)等外生沖擊，基建投資增速在2013年大幅回升至21%，疊加制造業(yè)、房地產(chǎn)一同刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；第三次是2016年，面對經(jīng)濟(jì)下行，基建投資在相對寬松的政策環(huán)境下維持高位，以15.71%的增速穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤；第四次是2022年前三季度，我國經(jīng)濟(jì)增速受疫情沖擊下滑至3%，基建投資再度扛起穩(wěn)增長大旗，同比增速達(dá)到11.2%，有力帶動經(jīng)濟(jì)回歸正常軌道、確保運(yùn)行在合理區(qū)間。
圖2：我國基建投資占固定資產(chǎn)投資、GDP比例測算
資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局，投資咨詢
圖3：我國經(jīng)濟(jì)增速與基建投資增速對比
資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局，投資咨詢
從長期來看，基建投資是我國提高全要素生產(chǎn)率、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由道路。根據(jù)BBVA數(shù)據(jù)，我國人均基礎(chǔ)設(shè)施存量仍不及發(fā)達(dá)國家的30%，基礎(chǔ)設(shè)施作為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與城市開發(fā)的基本前提，可以為企業(yè)生產(chǎn)和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件、產(chǎn)生可觀的外溢效應(yīng)。一方面帶動當(dāng)?shù)毓I(yè)、零售業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)投資，持續(xù)性提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)出水平，助推產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平；另一方面完善民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施，有效改善當(dāng)?shù)鼐用裆钏剑嵘擎?zhèn)化質(zhì)量。
在社會價(jià)值方面，基建投資也是我國走向脫貧共富的關(guān)鍵工具。縱觀各發(fā)達(dá)國家歷史，基建投資均為其扶持落后地區(qū)、補(bǔ)足經(jīng)濟(jì)短板的工具之一。未來，隨著我國統(tǒng)籌謀劃教育基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施，加快構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，并與精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等結(jié)合起來，將有利于國土空間布局優(yōu)化，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，扎實(shí)推動共同富裕。
02
我國基礎(chǔ)設(shè)施投資未來機(jī)遇
（一）“二十大”提出構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系
“二十大”報(bào)告中提出“優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”，“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局”。相比“十九大”報(bào)告，“二十大”報(bào)告中基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)頻次更高，并上升到“體系”的層面，體現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施的政策地位提高，同時(shí)其規(guī)劃思路進(jìn)一步清晰。2022年4月，中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議召開，作為首個(gè)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要議題的中央財(cái)經(jīng)委會議，首次系統(tǒng)性闡述相關(guān)思路，提出基建投資總體上應(yīng)實(shí)現(xiàn)“布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式”的優(yōu)化，應(yīng)起到“服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的主要作用，基建項(xiàng)目開展應(yīng)“注重效益，既要算經(jīng)濟(jì)賬，又要算綜合賬，提高基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期綜合效益”，其中，綜合效益不僅指經(jīng)濟(jì)效益，還包括“社會效益、生態(tài)效益、安全效益”。
未來，貫徹國家政策精神，基建投資有望延續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。在結(jié)構(gòu)上，更精準(zhǔn)、更體系化地聚焦經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、安全等效益和功能；在模式上，基于嚴(yán)防隱性債務(wù)的大前提，更靈活、更高效益地發(fā)揮財(cái)政資金、社會資本、城投企業(yè)的組合效能。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施投資的區(qū)域布局
城市群建設(shè)。19大城市群，構(gòu)成我國新型城鎮(zhèn)化的主要載體。二十大報(bào)告中提出“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”。城市群兼具大城市集聚效應(yīng)與中小城鎮(zhèn)自然資源寬裕的優(yōu)點(diǎn)，最終將實(shí)現(xiàn)中心城市、大型城市與中小市縣的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕。具體而言，不同梯次城市群的發(fā)展階段不同，發(fā)展方向存在差異，在以長三角、珠三角為首的東部沿海城市群，核心城市將繼續(xù)加強(qiáng)城區(qū)宜居宜業(yè)改造，完善都市圈建設(shè)，并向外圍疏解非高端產(chǎn)業(yè)和部分公共資源，通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資源串聯(lián)等方式引領(lǐng)周邊市縣的全方位現(xiàn)代化；而在中西部等非發(fā)達(dá)城市群，省會等核心城市一方面匯集本省勞動要素及消費(fèi)市場，另一方面承接來自發(fā)達(dá)地區(qū)的職能遷移，并通過打造支柱產(chǎn)業(yè)、給予財(cái)政補(bǔ)助等方式，帶動省內(nèi)其他地區(qū)。
鄉(xiāng)村振興。二十大提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”、“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，其中涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村兩個(gè)現(xiàn)代化。一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二十大報(bào)告提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”，而基建投資屬于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中必不可少的部分，包括水利、倉儲保鮮、冷鏈物流等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)和改造升級；二是農(nóng)村現(xiàn)代化。二十大報(bào)告提出“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，主要聚焦補(bǔ)足農(nóng)村基本功能短板、提升生態(tài)環(huán)境和居住水平，包括“四好農(nóng)村路”建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋、污染整治、污水垃圾處理等。同時(shí)，上海等部分發(fā)達(dá)地區(qū)出具相關(guān)行動方案，率先探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展，開發(fā)文化、旅游、健康等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活條件全面現(xiàn)代化。
財(cái)政補(bǔ)助區(qū)域。財(cái)政部部長劉昆在《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》中提到“一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)合財(cái)政狀況增加規(guī)模，并向中西部財(cái)力薄弱地區(qū)傾斜，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及擔(dān)負(fù)國家國防安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等職責(zé)的功能區(qū)域傾斜”。具體來說，一方面補(bǔ)助偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，另一方面補(bǔ)助具備特定功能的區(qū)域。2022年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，同樣強(qiáng)調(diào)聚焦三個(gè)有特定功能的縣域，即農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，以及先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。
（三）基礎(chǔ)設(shè)施投資的行業(yè)聚焦
民生基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。二十大報(bào)告提出“采取更多惠民生舉措，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性”?，F(xiàn)有城區(qū)補(bǔ)短板大多為各類城市更新工程，包括老舊改造、地下管廊、安全設(shè)施、污水處理、污染治理、城市綠化、生態(tài)保護(hù)等，是我國破除粗放式城區(qū)擴(kuò)張，打造宜居、韌性、精品城區(qū)的重要標(biāo)志。結(jié)合部分省市已公布的城市更新規(guī)劃，預(yù)計(jì)“十四五”期間全國城市更新將每年拉動投資2-2.5萬億元。同時(shí)水利工程也是民生補(bǔ)短板的重點(diǎn)，目前15個(gè)主要省市規(guī)劃在“十四五”期間投資水利工程約3.2萬億元，與“十三五”相比增加32%，其中傳統(tǒng)的供水、飲水工程仍占投資額的七成，而由于近年來旱澇天災(zāi)頻發(fā)，防洪抗旱工程也將得到重視。
國家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)。二十大報(bào)告提出“交通強(qiáng)國”、“交通結(jié)構(gòu)調(diào)整”。根據(jù)國務(wù)院《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，城市軌交、高速公路、高速鐵路、普通鐵路將分別新增、新改建3000公里、2.5萬公里、1.2萬公里、7000公里，除普通鐵路外，計(jì)劃新增規(guī)模整體與“十三五”持平。目前，全國公布規(guī)劃投資額的22個(gè)省份合計(jì)規(guī)劃在“十四五”期間在綜合交通領(lǐng)域投資17萬億元，相比“十三五”增長32%，其中浙江、江蘇、廣東、四川等省份的鐵路及軌交投資占比較高、增長較快，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同和都市圈發(fā)展相關(guān)政策規(guī)劃的有效落地。
信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。二十大報(bào)告提出“加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國”，分為基礎(chǔ)層、應(yīng)用層和保障層三個(gè)層次。基礎(chǔ)層包括5g基站、大數(shù)據(jù)中心、人工智能等，其中，算力基礎(chǔ)設(shè)施的重要性將不斷提升，根據(jù)國家發(fā)改委預(yù)計(jì)，“十四五”期間，大數(shù)據(jù)中心投資將以每年超過20%的速度增長，累計(jì)帶動各方面投資超過3萬億元，在地域分布上則遵循“東數(shù)西算”工程指引，有利于中西部地區(qū)打造大數(shù)據(jù)中心，建設(shè)光通信、云計(jì)算等基礎(chǔ)設(shè)施。應(yīng)用層指智慧城市，二十大報(bào)告提到“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺”。智慧城市是提高城市治理效率、統(tǒng)籌信息系統(tǒng)安全的重要抓手，目前先行者主要為已初步夯實(shí)基礎(chǔ)層的發(fā)達(dá)城市群。根據(jù)賽迪研究院數(shù)據(jù)，2020年我國智慧城市投資總規(guī)模約2.4萬億元。保障層指網(wǎng)絡(luò)安全類基礎(chǔ)設(shè)施，二十大報(bào)告提到“強(qiáng)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等安全保障體系建設(shè)”，目前很多城市已將網(wǎng)絡(luò)安全類基礎(chǔ)設(shè)施提上日程，圍繞新型智慧城市、安全城市建設(shè)，打造立體化、智能化、可視化、協(xié)同化城市安全監(jiān)測預(yù)警體系。
新型能源體系建設(shè)。二十大報(bào)告提出確?！澳茉窗踩?、“深入推進(jìn)能源革命”、“加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系”，分為供應(yīng)層、儲蓄層、傳輸層、應(yīng)用層四個(gè)層次。能源供應(yīng)層指風(fēng)電、光伏等新能源開發(fā)，我國近年來在新能源裝機(jī)容量上遙遙領(lǐng)先，但作為世界第一能源消費(fèi)大國，能源結(jié)構(gòu)向綠色低碳轉(zhuǎn)型仍然任重而道遠(yuǎn),2021年全國風(fēng)力、光伏發(fā)電量占比合計(jì)僅為11.8%，計(jì)劃到2025年提升至16.5%以上。根據(jù)全國各省市規(guī)劃，“十四五”期間我國風(fēng)力、光伏新增裝機(jī)容量307GW、562GW，可帶動每年投資額約6000-7000億元。儲蓄層指針對風(fēng)光發(fā)電進(jìn)行“削峰填谷”的配套設(shè)施，根據(jù)CNESA數(shù)據(jù)，2021年我國儲能裝機(jī)量約為46.1GW，根據(jù)目前15個(gè)主要省市“十四五”規(guī)劃，到2025年合計(jì)新增儲能裝機(jī)量50GW，構(gòu)成千億級的投資空間。傳輸層指特高壓電網(wǎng)，“十四五”期間，南方電網(wǎng)、國家電網(wǎng)規(guī)劃投資超萬億元，加快智慧電網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。應(yīng)用層指充電樁，按照2025年全國新能源汽車保有量4378萬輛、車樁比從3:1優(yōu)化至2：1測算，“十四五”期間將新建充電樁1800萬個(gè)，產(chǎn)生投資規(guī)模3000億元。
社會服務(wù)類投資，包括教育、醫(yī)療、文化。二十大報(bào)告指出“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平”、“促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容和區(qū)域均衡布局，堅(jiān)持預(yù)防為主”、“發(fā)展壯大醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍，把工作重點(diǎn)放在農(nóng)村和社區(qū)”。其中，中西部、農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有教育醫(yī)療水平較為落后，將成為基本公共服務(wù)普惠式發(fā)展的重點(diǎn)。同時(shí)，中華傳統(tǒng)文化成為二十大新提出的主題，國家倡導(dǎo)通過“創(chuàng)新實(shí)施文化惠民工程”、“實(shí)施重大文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動戰(zhàn)略”、“加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)中歷史文化保護(hù)傳承，建好用好國家文化公園”，將文化弘揚(yáng)與城市建設(shè)有機(jī)融合，并獨(dú)立形成一批重大項(xiàng)目，成為提升我國軟實(shí)力的核心載體。
03
我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式發(fā)展趨勢
（一）基建投融資模式不斷溯本清源并守正創(chuàng)新
基礎(chǔ)設(shè)施投資落地的重要支撐之一是資金保障，合適的投融資模式既能為地方政府“減負(fù)”、解決項(xiàng)目資金需求，又能調(diào)動民間投資、激發(fā)市場活力，使得基建項(xiàng)目真正服務(wù)于地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成持續(xù)的終端效益。
2008年至今，我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式經(jīng)歷了由粗放式發(fā)展到精細(xì)化治理的轉(zhuǎn)變：
第一階段為2008-2014年，以城投融資為主要特征。2008年，面對全球金融危機(jī)，我國推出大規(guī)?；ㄍ顿Y計(jì)劃。2009年，央行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道，眾多城投平臺因此崛起，推動基建投資快速增長，但隨之產(chǎn)生了影子銀行、地方政府隱性債務(wù)等一系列問題；
第二階段為2014-2017年，以各類不規(guī)范的社會資本投融資為主要特征。為加強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)管理，2014年國務(wù)院出臺43號文，明確政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借、企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，意在剝離地方融資平臺的政府融資職能。同時(shí)，政策允許地方政府發(fā)行一般債和專項(xiàng)債，并鼓勵(lì)實(shí)行社會資本投融資模式。但實(shí)踐過程中，由于新增地方債規(guī)模有限，地方政府為了穩(wěn)投資，大量向社會資本許諾固定收益，通過明股實(shí)債的偽PPP、偽政府購買服務(wù)項(xiàng)目等形式變相融資，刺激基建投資繼續(xù)較快增長，也導(dǎo)致影子銀行、地方政府隱性債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)以更為隱蔽的形式進(jìn)一步積累；
第三階段為2017年至今，全面規(guī)范化整治基礎(chǔ)設(shè)施投融資。2017年5-6月，50號文、87號文分別發(fā)布，重點(diǎn)針對地方政府各類不合規(guī)融資模式。2017年7月，中央政治局會議要求各級政府“積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”，其后全國金融工作會議明確“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，拉開基建投融資嚴(yán)監(jiān)管的序幕。2017年后，基建投資增速顯著放緩，同時(shí)增量基建項(xiàng)目的投融資規(guī)范度顯著提升。對于財(cái)政資金來說，在地方政府專項(xiàng)債發(fā)行額度和專項(xiàng)債投向中，基礎(chǔ)設(shè)施占比明顯提升，加大政府資金“開前門”力度；對于社會資本來說，一系列政策文件不斷完善對隱性債務(wù)的穿透式管理，全過程、全方位監(jiān)管投融資行為，持續(xù)鼓勵(lì)依法、合規(guī)、高效益的社會資本投融資模式。
目前，基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式呈現(xiàn)出規(guī)范化運(yùn)行與多元化發(fā)展的格局。近幾年來，主要投融資模式為PPP、專項(xiàng)債，政府直投、ABS相對少，REITs作為新金融產(chǎn)品問世，仍處于探索起步階段。
PPP模式開始回暖。2014年-2018年P(guān)PP在國內(nèi)迅猛發(fā)展，2019年至今呈現(xiàn)緩慢規(guī)范增長，主要受到“10%紅線”[1]的制約，剩余空間有限。2022年以來，國家、地方及行業(yè)部門分別出臺配套政策鼓勵(lì)PPP模式，中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議強(qiáng)調(diào)推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營，國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)改委分別于5月和6月發(fā)文，支持具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項(xiàng)目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)。面對新冠疫情持續(xù)反復(fù)、全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口擴(kuò)大的挑戰(zhàn)，PPP模式在吸引和撬動社會投資、緩解財(cái)政支出壓力、彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施不足、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的作用凸顯?？紤]到財(cái)承空間問題，當(dāng)前有效途徑一是對已入庫但停滯或存在重大問題的PPP項(xiàng)目進(jìn)行清庫處理，騰出空間，二是PPP+REITs打好組合拳，優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目結(jié)合REITs實(shí)現(xiàn)上市交易，增加資產(chǎn)流動性并使得社會資本有效退出。
專項(xiàng)債成為國家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的又一有力手段。2020年起在全國大規(guī)模發(fā)行，2020年、2021年、2022年1-11月新增專項(xiàng)債發(fā)行額為3.6萬億、3.6萬億、4.0萬億，2022年1-11月已超過全年專項(xiàng)債發(fā)行目標(biāo)。但從專項(xiàng)債實(shí)際使用情況看，存在兩類風(fēng)險(xiǎn)，一是地方政府為達(dá)到收益覆蓋倍數(shù)而過度“包裝”，資金使用效率和運(yùn)營管理水平高度依賴績效評價(jià)監(jiān)督；二是大部分專項(xiàng)債投向市政基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)行期限集中于10年、15年、20年，考慮到專項(xiàng)債“每年付息、到期還本”的特性，在2030年、2035年、2040年左右，地方政府將產(chǎn)生不可忽視的償債壓力。隨著政府長期大量使用專項(xiàng)債，將衍生出一定的違約風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步建立健全相關(guān)機(jī)制。
REITs未來發(fā)展空間較大。2020年，國家推出不動產(chǎn)投資信托基金，即REITs，意在盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。REITs的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是融資。REITs作為一種權(quán)益性融資工具，可降低宏觀杠桿率，有利于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是投資。REITs作為一種標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品，具有分紅穩(wěn)定、流動性高、投資門檻低、信息透明等特點(diǎn)，對社會資本接納程度高；三是運(yùn)營。REITs可以解決傳統(tǒng)基建項(xiàng)目退出難的問題，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)主體取得再融資，形成資金良性循環(huán)，并通過將存量資產(chǎn)交由專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理，進(jìn)一步提升項(xiàng)目運(yùn)營水平。當(dāng)前REITs處于試點(diǎn)階段，由于國家對試點(diǎn)項(xiàng)目要求較高，已發(fā)行的REITs項(xiàng)目主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高速公路、污水處理、倉儲物流等收益穩(wěn)定且可持續(xù)的領(lǐng)域。未來，隨著各方面條件不斷成熟，REITs發(fā)展進(jìn)程將持續(xù)向前推進(jìn)。
總的來說，政府在選擇基建投融資模式時(shí)，應(yīng)綜合考慮還款風(fēng)險(xiǎn)、還款周期、與基建項(xiàng)目的適配性，以及是否能夠調(diào)動民間力量、擴(kuò)大有效投資。一是當(dāng)前新老基建均適用PPP和專項(xiàng)債模式，PPP經(jīng)過多年發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)相對可控、規(guī)范性相對較強(qiáng)，專項(xiàng)債則具有資金成本低、融資速度快的優(yōu)點(diǎn)，但對項(xiàng)目前、中、后期的風(fēng)險(xiǎn)管理提出考驗(yàn)；二是存量項(xiàng)目更適合PPP和REITs模式，尤其是REITs模式，在滿足資金需求的同時(shí)能夠吸引中小投資者參與。
（二）基建投融資項(xiàng)目關(guān)注財(cái)政預(yù)算與收益質(zhì)量
展望未來，我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式將與項(xiàng)目端高質(zhì)量發(fā)展相對應(yīng)，按照“公益的歸公益，市場的歸市場”，繼續(xù)規(guī)范化運(yùn)行。
公益性項(xiàng)目更關(guān)注財(cái)政寬裕程度及財(cái)政體制改革情況。公益性項(xiàng)目由財(cái)政資金承擔(dān)，地方財(cái)力直接決定了當(dāng)?shù)赝顿Y機(jī)會的多寡。目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)化特征，中西部等偏遠(yuǎn)地區(qū)、區(qū)縣級等“下級”地方政府綜合財(cái)力較差，基礎(chǔ)設(shè)施水平落后，而根據(jù)“二十大”報(bào)告部署，增強(qiáng)公共服務(wù)的“均衡性和可及性”是未來基建投資的重點(diǎn)之一，因此隨著財(cái)政體制進(jìn)一步改革，將針對上述地區(qū)加大資金扶持力度。一是優(yōu)化完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。財(cái)政部部長劉昆在《黨的二十大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》中發(fā)表《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》，表示要“合理安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)行差異化補(bǔ)助政策”，結(jié)合財(cái)政狀況增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并向中西部財(cái)力薄弱地區(qū)、重要功能區(qū)域傾斜；二是清晰界定地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)。2022年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)省以下財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任與收入相對等，加快推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。
社會資本參與更關(guān)注項(xiàng)目自身的收益性。2017年以來，政策對于隱性債務(wù)嚴(yán)格“控增化存”的基本態(tài)度從未改變，這不僅涉及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，也關(guān)系到提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、理清政企職能、建立現(xiàn)代化法制化經(jīng)濟(jì)體制等重大課題。2022年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次指出，要讓國有企業(yè)“真正按市場化機(jī)制運(yùn)營”，“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”。未來，防范化解隱性債務(wù)將繼續(xù)嚴(yán)格開展，不斷提高監(jiān)管手段精準(zhǔn)性、化解模式多樣性，因此除少數(shù)綜合財(cái)力較強(qiáng)的發(fā)達(dá)省市外，大多數(shù)地區(qū)的非公益性基建項(xiàng)目需要撬動社會資本，并以自身收益作為主要還款來源?？紤]到目前我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體回報(bào)率仍然較低，為了吸引社會資本參與，項(xiàng)目方必須做好項(xiàng)目策劃和全生命周期運(yùn)營，從而倒逼其選好項(xiàng)目、做好項(xiàng)目、強(qiáng)調(diào)綜合效益，有助于提升社會生產(chǎn)效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。
04
某城際鐵路領(lǐng)域投資項(xiàng)目案例
（一）有效發(fā)揮財(cái)政資金與社會資本的組合效能
以滁寧城際鐵路項(xiàng)目為例，進(jìn)一步說明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于擴(kuò)大有效投資的積極意義，以及財(cái)政資金和社會資本聯(lián)動，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提振產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
滁州至南京城際鐵路（滁州段）一期工程起自鳳陽北路站（不含），沿龍?bào)创蟮?、徽州路、揚(yáng)子路、G104，往汊河鎮(zhèn)至皖蘇省界，線路全長33.18公里，全部采用高架線；設(shè)站8座（含兩座預(yù)留站）；設(shè)車輛段1處、主變電所2座、控制中心1座；線路速度目標(biāo)值120公里每小時(shí)。一期工程于2018年12月30日開工，預(yù)計(jì)于2023年7月實(shí)現(xiàn)通車。
該項(xiàng)目采用BOT（即建設(shè)、運(yùn)營、移交）的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，以及政府可行性缺口補(bǔ)貼+使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目合作期30年，其中建設(shè)期3.5年、運(yùn)營期26.5年。2018年12月19日，項(xiàng)目通過公開招標(biāo)的形式，確定中國中鐵股份有限公司牽頭的聯(lián)合體為中標(biāo)社會資本，該聯(lián)合體與政府代表共同出資成立皖通城際鐵路有限責(zé)任公司（即項(xiàng)目公司），其中，社會資本方中國中鐵系占股35%、中國鐵建系占股35%，政府方滁州城鐵公司占股30%。在合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，合作期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給市政府或其指定機(jī)構(gòu)。
該項(xiàng)目總投資92.37億元。項(xiàng)目資本金占總投資的30%，由社會資本方和政府方按項(xiàng)目公司股權(quán)比例出資；其余資金占總投資的70%，由項(xiàng)目公司通過銀行貸款等方式籌措并承擔(dān)償還責(zé)任。
多年來，社會資本參與城際鐵路建設(shè)已進(jìn)行多次嘗試，逐步形成可行的實(shí)踐模式，主要包括PPP、股權(quán)融資、“投資＋施工總承包”等。在PPP模式中，政府與社會資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系，具有以下優(yōu)點(diǎn)，一是根據(jù)財(cái)政部相關(guān)發(fā)文，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長期財(cái)政支出不屬于地方政府隱性債務(wù)；二是目前應(yīng)用最為廣泛，實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)最為豐富；三是資產(chǎn)權(quán)屬結(jié)構(gòu)簡潔，合作關(guān)系清晰，有利于發(fā)揮社會資本方的專業(yè)優(yōu)勢，對于資金不足、缺乏城際鐵路建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目較為適用。
滁寧城際鐵路作為以PPP模式引入社會資本的典型案例，不僅拉動了當(dāng)?shù)刂卮箜?xiàng)目建設(shè)，還在三個(gè)方面起到了示范效應(yīng)，一是打造社會資本絕對控股的示范。在該項(xiàng)目中，世界五百強(qiáng)企業(yè)中國中鐵、中國鐵建持股70%，與政府方組成項(xiàng)目公司，并以項(xiàng)目公司為投資、施工、管理主體，充分發(fā)揮社會資本方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；三是打造城際鐵路管理模式的示范。該項(xiàng)目實(shí)行自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的創(chuàng)新模式，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全部運(yùn)營任務(wù)，包括運(yùn)營期間的資產(chǎn)更新和工程追加,有權(quán)獲取票務(wù)收入、非票務(wù)收入和政府可行性缺口補(bǔ)貼，并有義務(wù)支付相應(yīng)建設(shè)投資、運(yùn)營成本費(fèi)用、還本付息和維持運(yùn)營投資等，形成真正獨(dú)立的市場主體；三是打造靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的投資回報(bào)機(jī)制示范。該項(xiàng)目在靜態(tài)可行性缺口的基礎(chǔ)上，加入動態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而確定政府補(bǔ)貼額度，使政府和社會資本均能夠接受，同時(shí)在未來市場博弈中消化了不確定性。
（二）重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密切聯(lián)動長三角城市群
滁寧城際鐵路是全國第一條跨省域城際鐵路，承擔(dān)著滁寧兩地沿線城際公交出行的骨干功能。該項(xiàng)目建成后將進(jìn)一步完善滁州域內(nèi)綜合交通網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，并彌補(bǔ)滁州與南京兩地通勤的不足，屆時(shí)從滁州城區(qū)到南京江北新區(qū)僅需20分鐘時(shí)間。滁寧城際鐵路一方面作為滁州融入南京都市圈的標(biāo)志性工程，有力推進(jìn)南京都市圈的同城化發(fā)展，另一方面作為皖江北翼與長三角互聯(lián)互通的橋梁紐帶，深入落實(shí)長三角城市群一體化戰(zhàn)略。
滁寧城際鐵路建設(shè)，一是推動城際鐵路沿線經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，有效提高兩地人流、物流、資金流及信息流的融合；二是便于滁州利用區(qū)位、資源、環(huán)境優(yōu)勢，進(jìn)一步承接來自南京都市圈的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造大規(guī)模先進(jìn)制造業(yè)基地，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)；三是深化兩地旅游、教育、醫(yī)療等方面的交流合作。在旅游方面，滁寧城際鐵路建成后將形成一條沿線城市互為客源地、互為目的地的旅游黃金走廊，激發(fā)大量遠(yuǎn)途游客的潛在消費(fèi)需求，激活旅游市場存量資源。在教育方面，鼓勵(lì)滁州當(dāng)?shù)馗咝Ｍㄟ^特色辦學(xué)進(jìn)行社會定位，并積極拓展區(qū)域間、校際間的學(xué)術(shù)交流，有利于教育資源共享、學(xué)科優(yōu)勢互補(bǔ)。在醫(yī)療方面，滁寧城際鐵路的開通，使沿線居民更易獲得高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，并帶動區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生水平整體提升，解決醫(yī)療資源配置不均衡不充分的問題。
注1：財(cái)政部規(guī)定每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%
參考文獻(xiàn)：BVA Research:《Will infrastructure investment become the key growth stabilizer in 2022?》，2022年7月5日，https:// www.bbvaresearch.com / wp-content / uploads/ 2022/07/ 20220705_ China_ infrastructure_investment. pdf。周偉、徐曉維：《案例分享：滁州至南京城際鐵路（滁州段）一期工程PPP項(xiàng)目》，2022年8月4日，中國投資咨詢公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/PVlZh-PVAiX4I96KGMyo0Q。