近日，一篇公益性項(xiàng)目的隱性債務(wù)不得交由金融機(jī)構(gòu)置換的報(bào)道，引起了地方政府、城投、金融機(jī)構(gòu)從事政信業(yè)務(wù)有關(guān)人員的虎軀一震。
那些已經(jīng)做完了公益性項(xiàng)目隱債置換的單位，或暗自慶幸或惴惴不安；那些沒有做或者正在做的，又陷入了迷茫之中。
據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)的報(bào)道，有中央監(jiān)管部門的權(quán)威人士表示，根據(jù)今年6月印發(fā)的國辦函40號(hào)文《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，隱性債務(wù)置換必須遵循幾個(gè)原則：
一是、平等協(xié)商；
二是、債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰，對(duì)應(yīng)資產(chǎn)明確，項(xiàng)目具備財(cái)務(wù)可持續(xù)；
三是、具體操作中，按照項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)到期債務(wù)實(shí)施，而不是“打捆”；
四是、融資資金只能用于還本；
五是、借新還舊期限有限制，原則上小于化債期限；
六是、在隱性債務(wù)系統(tǒng)全過程登記反映，確保全過程可跟蹤追溯。
所謂“財(cái)務(wù)可持續(xù)”是指具備現(xiàn)金流，純公益性項(xiàng)目則不具備現(xiàn)金流。
這似乎證實(shí)了，純公益性項(xiàng)目債務(wù)由地方政府自行化解、不得轉(zhuǎn)給金融機(jī)構(gòu)承接的說法。
一般認(rèn)為，所謂純公益性項(xiàng)目是指項(xiàng)目本身沒有經(jīng)營性收入，項(xiàng)目投資資金全部來源于政府或項(xiàng)目的融資實(shí)際由政府償還，也可以稱為純政府付費(fèi)項(xiàng)目。
這不禁讓人疑惑：純政府付費(fèi)項(xiàng)目融資到期該怎么辦？讓它逾期、暴雷？
筆者談點(diǎn)個(gè)人看法：
一、純政府付費(fèi)項(xiàng)目金額巨大
我們來看政府隱性債務(wù)的定義：地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。
很明顯，隱性債務(wù)的大頭就是地方政府直接或承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，以政府付費(fèi)形成的隱債規(guī)模非常大，在隱債中的占比較高。
如果這些隱債不能置換，則到期風(fēng)險(xiǎn)須有其他措施化解。
二、隱債化解方案里包含以財(cái)政資金償還
據(jù)媒體報(bào)道，去年8月份要求填報(bào)隱債系統(tǒng)的相關(guān)報(bào)表中，指出了需按以下六種化債方法填報(bào)：
1、擬安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財(cái)政存量資金等償還；
2、擬出讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；
3、擬由企事業(yè)單位利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；
4、擬將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；
5、擬由企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還；
6、擬采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。
其中，第1種即是以財(cái)政資金償還。
三、從債權(quán)人的角度來看，政府的付費(fèi)資金構(gòu)成還貸現(xiàn)金流，或者是綜合還貸現(xiàn)金流的一部分
政府的付費(fèi)資金是平臺(tái)公司的收入來源或資金來源，可能不算項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營收入，但對(duì)于債權(quán)人來說，卻是實(shí)實(shí)在在的還款來源。另外，對(duì)于有一定經(jīng)營收入、但仍需要財(cái)政大量補(bǔ)貼的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目來說，它的還貸現(xiàn)金流里其實(shí)也包含政府的付費(fèi)資金。
四、財(cái)務(wù)可持續(xù)性應(yīng)包括主體財(cái)務(wù)可持續(xù)性
從事信貸工作的人都知道，判斷一個(gè)貸款項(xiàng)目是否可行的時(shí)候，我們不僅要看項(xiàng)目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，還要看借款主體的財(cái)務(wù)實(shí)力，看借款主體整體經(jīng)營的可持續(xù)性。在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道同一篇文章推薦的山西模式中，山西交控將原來34個(gè)政府還貸高速公路單位整合組建為16個(gè)高速公路分公司，將多條經(jīng)營性高速公路按照行政區(qū)劃逐步納入16個(gè)高速公路分公司管理，使其具有現(xiàn)金流。---這里的現(xiàn)金流其實(shí)就是每個(gè)分公司的現(xiàn)金流，并不是每條路的現(xiàn)金流。
據(jù)這篇報(bào)道，國開行原行長鄭之杰在上海的一個(gè)論壇上表示：“鎮(zhèn)江存在還款壓力大、成本高的問題，鎮(zhèn)江也想拉長期限、減少當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)。但鎮(zhèn)江報(bào)的方案未獲財(cái)政部通過?！?/span>
鄭之杰介紹，今年國開行成功參與了山西省交通債務(wù)的化解，該方案獲得了財(cái)政部的通過。談到其中區(qū)別，鄭之杰說，山西的項(xiàng)目通過公司化運(yùn)作，整個(gè)項(xiàng)目具備有現(xiàn)金流。--注意，這里說的是整個(gè)項(xiàng)目具有現(xiàn)金流--也就是借款主體（山西交控）的綜合現(xiàn)金流。
筆者認(rèn)為，財(cái)務(wù)可持續(xù)性應(yīng)包含借款主體的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。事實(shí)上，由于借款主體是借款合同的簽約方，借款主體是還貸的責(zé)任主體，其財(cái)務(wù)可持續(xù)性十分重要。
而在相關(guān)高層級(jí)文件中，除了前面提到的“項(xiàng)目具備財(cái)務(wù)可持續(xù)性”，也在后面提到了“實(shí)施債務(wù)重組的融資平臺(tái)公司，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、發(fā)展戰(zhàn)略、組織設(shè)計(jì)、內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)融資、項(xiàng)目管理等方面改革創(chuàng)新，認(rèn)真履行償債義務(wù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)長期可持續(xù)”---這里的財(cái)務(wù)可持續(xù)顯然是指主體財(cái)務(wù)可持續(xù)。
五、項(xiàng)目的現(xiàn)金流應(yīng)包含土地出讓收入和專項(xiàng)收入
項(xiàng)目的現(xiàn)金流不應(yīng)狹義地理解為經(jīng)營性現(xiàn)金流。部分項(xiàng)目自身沒有經(jīng)營性，因而也沒有經(jīng)營收入，但項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)提升土地的價(jià)值，帶來政府性基金收入（其實(shí)也是一種專項(xiàng)收入）
政府對(duì)于項(xiàng)目的付費(fèi)資金，體現(xiàn)為財(cái)政支出，但實(shí)際來源于實(shí)施本項(xiàng)目后帶來的增量專項(xiàng)收入（土地出讓金為主）
這種隱債，因?yàn)橛袑?duì)應(yīng)的收入做支付資金，也應(yīng)視為具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性。
財(cái)金（2019）10號(hào)文規(guī)定：財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。但同時(shí)又說：按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外。
這種“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則可以借鑒。
六、評(píng)估地方政府的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，也能控制政府舉債
政府對(duì)于全口徑債務(wù)（含顯性和隱性）是否具有持續(xù)性的支付能力？對(duì)于化債方案約定的還款進(jìn)度中的支付責(zé)任，是否安排了預(yù)算和具有財(cái)力？--對(duì)這些情況進(jìn)行評(píng)估，其實(shí)也能控制地方政府借化債名義維持高負(fù)債。這就需要地方政府按照相關(guān)文件精神與金融機(jī)構(gòu)共享隱債信息，便于金融機(jī)構(gòu)做出判斷。
七、尚無明確條文規(guī)定說公益性項(xiàng)目的隱債不得置換
（略。此處不展開）
八、應(yīng)以省級(jí)債務(wù)辦批準(zhǔn)為準(zhǔn)。
隱性債務(wù)置換化解方案需經(jīng)同級(jí)和省級(jí)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室核對(duì)后實(shí)施。筆者建議，在無相關(guān)明確條文規(guī)定前，應(yīng)以省級(jí)債務(wù)辦的批復(fù)為準(zhǔn)，如公益性項(xiàng)目的隱債化解方案未獲省級(jí)債務(wù)辦批準(zhǔn)，則不要實(shí)施置換。
另有消息稱，財(cái)政部門已經(jīng)對(duì)各省的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)級(jí)，在一定評(píng)級(jí)之上的，方可進(jìn)行隱債置換，而評(píng)級(jí)不對(duì)外公開。但這個(gè)評(píng)級(jí)狀況省級(jí)債務(wù)辦一定是了解的。所以，隱債業(yè)務(wù)的落地實(shí)施案一定要以省級(jí)債務(wù)辦批復(fù)為前提。
九、現(xiàn)實(shí)中已有大量公益性項(xiàng)目的隱債被置換。
現(xiàn)實(shí)中已有大量公益性項(xiàng)目的隱債被置換，通過延期，以時(shí)間換空間，緩解了政府的財(cái)政支付壓力。
其實(shí)，對(duì)于在相關(guān)政策不十分明確的情況下，如何做業(yè)務(wù)，歷來有兩種態(tài)度：一種是等政策十分明確再做；一種是乘政策不明確，先搶一些業(yè)務(wù)。如何抉擇，全看各自風(fēng)險(xiǎn)偏好。
今年下半年以來的隱債置換業(yè)務(wù)熱潮，我們一直都沒怎么發(fā)聲，也沒有推送太多文章，因?yàn)槲覀冇X得沒有什么技術(shù)含量。早在去年底，我們就大聲疾呼“部分銀行正在通過幫助地方政府化解隱性債務(wù)而獲得大量業(yè)務(wù)”，那時(shí)候我們推送了大量文章，鼓勵(lì)大家去做隱債化解業(yè)務(wù)，甚至我們提出：隱債置換是銀行業(yè)重新分配政信業(yè)務(wù)的良機(jī)。那時(shí)候做隱債置換，其實(shí)是可以做很多有經(jīng)營收入的項(xiàng)目的。現(xiàn)在，好的業(yè)務(wù)基本已被瓜分，再做肯定就要承擔(dān)更多的實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。